扬州市邗江区人民政府法制办公室

新年伊始，我们召开这次会议，主要是以党的十六届六中全会和省第十一次党代会精神为指导，回顾总结近年来县（市、区）法制工作情况，研究探讨在新的形势下如何改进县级政府法制工作的思路和办法。会上，部分县（市、区）法制办的同志作了大会交流，同志们围绕如何进一步加强县（市、区）政府法制工作进行了座谈讨论，形成了不少共识。会议议题集中，气氛热烈，收到了良好的效果。可以说，这是一次经验交流会，也是一次情况分析会、工作研讨会，更是一次鼓劲会，必将对我省县（市、区）法制工作产生积极的影响，促进和推动县（市、区）法制工作进入新的发展阶段。下面，我讲几点意见。

近年来特别是去年以来，我省县（市、区）政府法制机构认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》和省政府意见，以推行行政执法责任制为重要抓手，以建设法治政府为工作目标，认真履行职责，积极探索创新，在人员少、任务重的情况下，做了大量艰苦细致的工作，较好地发挥了政府法制机构应有的作用，得到了党委、政府的充分肯定。

去年，各县（市、区）政府都成立了全面推进依法行政工作领导小组，政府主要领导任组长，实行一把手负总责，一级抓一级，逐级抓落实。政府法制办普遍承担了县（市、区）领导小组办公室的工作，具体负责本地区依法行政和推行行政执法责任制工作的协调、指导、督促和检查。一些县（市、区）制订了全面推行行政责任执法责任制实施方案，提出了推行工作的指导思想、总体目标、实施步骤和组织领导，同时加强对行政执法依据梳理工作的组织指导和审核把关，保证了推行行政执法责任制工作的落实。南京市鼓楼区政府法制办就梳理工作的操作标准和规范进行培训，下发了统一的示范文本，部署梳理工作目标任务，并在认真审核的基础上，就有关问题积极向市法制办请示、汇报，做到分类清晰、编排科学。一些县（市、区）政府法制机构对本级政府各执法单位分管领导进行辅导培训，要求严格按照统一设定的图表流程进行操作，确保实现“行政执法依据准确，行政执法权限明确，行政执法行为公开，行政执法责任落实”，并将执法依据梳理结果向社会公示。有些县（市、区）根据推行工作的实际需要，制定出台了行政执法评议考核、责任追究等配套制度，落实行政执法责任，收到了很好的效果。

二是切实加强规范性文件备案审查，提高规范性文件质量。各县（市、区）政府法制机构在规范性文件审核中，坚持“政令统一、法制统一”的原则，认真履行职责，严格审核把关，确保规范性文件的制定依据、条文不与国家法律、法规、规章相冲突，规范性文件的各项规定符合当地经济社会发展的实际。许多县（市、区）出台办法，对规范性文件备案审查作出规定，要求除了审查法律、法规的一致性，还要注重与行政许可、行政处罚等规范政府共同行为的法律规范相衔接，确保文件的合法性和有效性。一些县（市、区）明确要求，制定规范性文件必须严格起草、论证、修改、审核和签发程序，对于没有遵守规定程序制定的规范性文件，坚持退办、补办和不办。目前，全省许多县（市、区）都规定，没有经法制办审核签字的文件，一律不得行文发布。镇江市京口区政府规定，凡是制定涉及行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等规范性文件，均需由政府法制办进行事前审查，以保障政府一般行政行为的合法、有效。

三是不断健全和完善监督机制，提高监督的有效性。执法监督是县（市、区）政府法制工作的重要内容。各县（市、区）政府法制机构积极拓展监督渠道，创新监督办法，在提高监督的有效性方面作了许多积极的努力。一些县（市、区）政府将政府法制工作纳入年度综合目标考核，考核结果作为评先评优的重要依据之一。全省不少地方县（市、区）政府法制机构已将行政执法检查和行政执法案卷评查制度化，采取专项检查、联合检查等形式，按照标准对行政执法行为进行检查，发现问题及时纠正，对执法工作先进集体和个人予以表彰。苏州市相城区政府及其各部门认真执行区人大及其常委会决议，坚持重大事项向区人大常委会、区政协通报制度，并明确由区政府法制办专门负责这方面的具体工作。常州市新北区在全市率先推出了“依法行政四报告制度”，即规范性文件制定半年报制度、行政处罚情况月报制度、行政许可情况月报制度和行政诉讼情况半年报制度，初步构建对全区执法行为、执法结果的实时监控机制。不少县（市、区）政府法制机构在执法检查中邀请人大、政协、纪委参加，在行政执法专项检查中会同审计、财政、物价等相关单位开展联合检查，把执法监督落到实处。

四是改进行政复议工作方式方法，有效化解行政争议。行政复议是解决行政争议的重要法律渠道。政府法制机构作为同级政府行政复议工作的具体办事机构，在依法化解行政争议方面担负着重要的职责。据统计，从2004年到2006年上半年，全省各级行政复议机关共收到行政复议申请11165件，受理8621件。从数量层面分析，这些案件大部分是发生在基层，有的县（市、区）政府法制机构年办案数达到了百件以上。各地积极探索适应行政复议案件办案特点的方式方法，运用协调和调解方式化解行政争议，解决问题，定纷止争，缩短了办案周期，减少了当事人诉累，维护了当事人的合法权益。对在和解、调解中发现的执法单位违规违法现象，采取下达行政监督意见书的形式，要求执法单位及时作出整改，使不当行政行为得到了纠正。

五是强化政府法制宣传培训，营造良好的法制环境。首先是坚持完善领导干部和行政执法人员学法制度。各县（市、区）认真贯彻《公务员法》和《江苏省法制宣传教育条例》，会同组织、人事部门加强对公务员的法制教育，特别是行政执法人员法律知识培训。为确保参训率，一些县（市、区）将行政执法人员培训情况列入干部教育积分，并作为年度考核重要依据。第二，加强法制宣传教育。各县（市、区）积极配合司法部门，开展送法律下乡和进社区宣传活动；加强与新闻媒体的联系，宣传法律法规和遵法守法文明执法的先进典型。不少县（市、区）组织开展了行政执法宣传月和服务日活动，接受群众咨询，提供法律服务，并将部门执法依据、执法种类、办理程序、收费情况进行公示，接受群众监督。第三，注重普及依法行政知识。围绕国务院《纲要》和《行政许可法》，加大对依法行政工作的宣传力度，使群众更多地了解推进依法行政工作的意义，支持政府法制建设。第四，做好政府法制信息工作。建立了政府法制工作信息员队伍，加强对涉及经济社会发展中重大法律问题的前瞻性、系统性研究和依法行政信息报送工作，积极推进法治政府建设。

六是围绕中心服务大局，当好参谋、助手。各县（市、区）政府法制办积极探索新时期政府法制工作的新途径、新领域，努力适应当地改革、发展、稳定的形势需要，充分发挥政府法制部门参谋助手的作用，参与政府重大决策和制定审查各类法律文书、规范性文件，参与企业改制、失地农民保障以及征地补偿等工作，保证政府行政活动合法有效，经济社会事业健康发展。一些县（市、区）法制机构还主动参与重大社会矛盾协调处理，逐步形成了“法制办+职能部门”的矛盾协调机制，调解、处理纠纷，维护社会稳定。有的县区法制办积极建言献策，在一些重大问题上提出法律意见，促进政府转变职能，尽可能地减少行政和民事纠纷，维护了政府形象，维护了人民群众的合法权益。

总之，我省县（市、区）政府法制工作通过几年的努力，取得了很大成绩，在推动法治政府建设、促进社会和谐稳定等方面发挥了积极的作用，与此同时，也加强了法制机构自身建设，提升了法制部门的地位和作用。但是，目前我省县（市、区）政府法制机构的建设和工作状况，与形势发展的需要、党委政府的要求和人民群众的期盼相比，还存在着较大的差距。突出表现在：一是机构设置不一，缺乏规范。有独立设置的，有与其他部门合署的，还有的仅作为某一部门的内设机构，机构级别也不一致，有一级局建制，也有二级局建制；二是人员力量严重不足。据不完全统计，全省县（市、区）政府法制机构共有工作人员400人，平均不足4人，县（市、区）政府法制机构中专职人数2人以下的有40家，占全省县（市、区）总数的37%，其中专职人数仅为1人的有14家，还有7家没有专职人员；三是工作发展不平衡。以行政复议工作为例，从2004年到2006年6月，办得多的县（市、区）一年受理百件以上，而到目前为止，全省仍有近20个县（市、区）一件行政复议案件也未受理过；四是对县（市、区）政府法制工作调研缺乏深度、专题研究少，指导缺乏针对性，等等。对这些问题，我们要进行认真地分析和研究，努力探索科学有效的解决途径和办法，采取切实措施积极、稳妥地予以解决。

当前和今后一个时期，我省县区政府法制工作总的要求是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，深入贯彻党的十六届六中全会和省第十一次党代会精神，紧紧围绕国务院《全面推进依法行政实施纲要》确定的目标、任务和要求，以促进县（市、区）政府提高依法行政能力为重点，以深入推行行政执法责任制为抓手，开拓工作思路，创新工作方法，强化规范力度，提高工作水平，为推动法治政府建设多作贡献。重点抓好以下几个方面：

依法行政、法治政府是时代的产物。2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，系统规划了未来十年我国依法行政工作的目标、任务和措施。去年，党的十六届六中全会通过的《决定》，将坚持民主法治作为构建社会主义和谐社会必须遵循的原则之一，把依法行政提高到加强执政能力建设的高度予以要求。县（市、区）政府承担着大量的行政管理和执法工作，直接面对基层和群众。从改革发展和法治政府建设的实践来看，依法行政的重点在县（市、区），难点也在县（市、区）。县（市、区）政府法制机构作为同级政府的法律顾问、参谋助手，担负的任务十分繁重，对促进和推动同级政府依法行政至关重要。我们必须从全省率先发展、科学发展、和谐发展的大局出发，充分认识县（市、区）政府在推进依法行政战略全局中的特殊地位，充分认识县（市、区）政府法制机构在推进依法行政工作中的重要作用，进一步增强责任感、使命感，更加积极主动地投入到建设法治政府的各项工作中去。

县（市、区）政府法制工作是政府法制工作的基础和重要组成部分，县（市、区）政府法制工作的好坏，直接影响到全面推进依法行政和法律法规在基层的贯彻实施。在新的历史时期，开创全省依法行政工作的新局面，必须进一步加强县（市、区）政府法制工作，把加强县（市、区）政府依法行政作为贯彻执行国务院《纲要》的突破口和工作重点，把县（市、区）政府法制工作作为全省政府法制工作的重要组成部分摆上重要位置，使县（市、区）政府法制机构的工作条件与工作任务相适应，使县（市、区）政府法制机构发挥的作用与应有的职责相一致，全面推进县（市、区）依法行政，加快小康社会建设，努力构建社会主义和谐社会。

创新是一个民族进步的灵魂，创新也是做好政府法制工作的动力。全面推进依法行政、建设法治政府，既对政府法制工作提出了更新、更高的要求，也为政府法制建设带来了难得的发展机遇。做好新形势下的政府法制工作，必须与时俱进、开拓创新。近年来，各级政府法制机构坚持从实际出发创新工作思路和工作方法，创造了许多宝贵的经验，在这次会议上一些县（市、区）法制办（局）受到了表彰，获得了“政府法制工作创新奖”荣誉称号。希望受到表彰的县区再接再厉，继续以创新的精神推进依法行政，以创新的举措加快法治政府建设，不断开创政府法制工作的新局面。同时也希望各县（市、区）认真学习借鉴他们的好经验、好做法，大胆探索，勇于实践，推动政府法制工作跃上新台阶。

县（市、区）政府法制机构工作人员要拓宽眼界和思路，学会站在政府工作全局的层面上思考问题、谋划工作、推进依法行政，把政府立法、执法监督、行政复议等工作放在县（市、区）发展大局中加以审视和把握，在“联系”和“结合”上做文章，在“参谋”和“助手”上下功夫，在“促进”和“保证”上显作用。要牢固树立政府工作领域就是法制部门工作领域的理念，积极主动地服务当地改革、发展和稳定，依法规范政府行政行为，依法、客观、公正地处理各种利益冲突，为政府重大决策、行政行为及法律事务提供法律咨询，为政府转变职能、深化管理体制改革、理顺执法体制等提供法律依据，为政府依法化解社会矛盾和纠纷提供法律保障，真正成为政府信得过、靠得住的参谋、助手。

推进依法行政，建设法治政府，为县（市、区）政府法制机构拓宽了工作领域，提供了更大的舞台，提出了更高的要求。我们必须改变传统的思路和模式，一方面在规范性文件备案审查、行政执法监督和行政复议等工作中有所创新和发展，一方面在承担新的工作任务中进一步完善县（市、区）法制工作的功能和作用，不断提升政府法制工作水平。

一是要深入贯彻国务院《纲要》和省政府《意见》。把《纲要》提出的各项要求落到实处，是当前及今后一个时期政府工作的一项重大任务，也是各级政府法制机构的重要职责。县（市、区）政府法制办要切实承担起依法行政工作领导小组办公室的具体工作，加强对依法行政工作的调查研究、政策分析，积极向领导小组提出工作建议，在政府加快转变职能、创新行政管理方式、完善行政决策机制、提高制度建设质量、推行行政执法责任制等方面有所作为，提出建设性意见，制定相关制度措施。譬如，通过建立制度固化行政决策程序，对涉及经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，明确必须事先组织专家进行必要性和可行性论证；对涉及与人民群众利益密切相关的决策事项，必须通过召开座谈会、听证会、论证会等形式广泛征求意见，使作出的决策事项更加符合民意。再譬如积极推进政务公开，促进政府管理公开、便民、规范和廉洁。贯彻执行《纲要》要坚持实事求是，突出工作重点，抓住薄弱环节，一项一项抓落实，有计划、分步骤地推进依法行政。

二是要提高规范性文件质量。当前要重点建立和完善有利于促进科学发展与社会和谐、有利于规范政府行为和行政执法监督等方面的制度建设。制定规范性文件，要坚持“少而精”的原则，立足规范性文件制定的必要性、可行性，严格立项审查，严格控制行政规范性文件的制发数量；要坚持公平、公正的原则，体现法制统一的原则，坚决抵制规范性文件部门化倾向，切实维护最广大人民群众的根本利益。要增强规范性文件制定的科学性、规范化，健全听证制度、专家咨询论证制度以及公开征求意见、听取和采纳意见情况说明制度，扩大公众参与的程度，增强规范性文件制定工作的透明度。要在保持规范性文件相对稳定的同时，适应改革深化和形势发展的需要，对不符合法律法规规章规定以及完善社会主义市场经济体制要求的规范性文件，及时进行修改或者废止。对本行政区域内的规范性文件，要每2年进行一次评估。

三是要强化行政执法监督。严格执行国务院和省政府有关要求，确保所有县（市、区）政府所属行政执法部门和乡镇政府、街道办事处普遍建立和实行行政执法责任制，并将考核情况纳入本级政府目标考核体系。要全面推行以行政执法责任制为核心的行政管理公示制、评议考核制和错案责任追究制度；加强对行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等政府共同行为的监督检查，建立健全相关统计制度、重大决定备案制度、执法主体资格管理制度以及公民、法人和其他组织对违法或不当的行政行为的申诉、举报制度。将规范行政执法和行政执法监督作为经常性工作抓紧抓实，并及时向政府汇报检查情况。加大规范性文件备案审查力度，严格履行备案职责，落实备案审查工作责任制和过错追究制，做到有件必备、有备必审、有错必纠。已经开展相对集中行政处罚权工作的地方，政府法制机构要加强对城市管理综合执法部门的业务指导和工作联系，帮助协调解决执法过程中出现的矛盾和问题。要强化对乡镇法制工作的指导检查力度，规范乡镇执法行为，完善乡镇执法责任考核机制，切实提高乡镇行政执法人员依法执法的自觉性和水平。

四是要加强行政复议工作。认真贯彻全国、全省行政复议工作会议精神，进一步提高对行政复议工作重要性、必要性的认识，进一步增强做好行政复议工作的大局意识、责任意识，进一步改进和创新行政复议工作方式、方法，把依法预防和化解行政争议的手段利用好，功能发挥好。要坚持“以人为本、复议为民”的原则，对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理，尽最大可能将具体行政行为引发的争议纳入法制轨道解决。完善行政复议内部办案程序，提高行政复议文书质量，改革行政复议审查方式，加强行政复议质证场所建设，推行行政机关负责人出庭应诉、行政复议案件涉案行政机关负责人参加质证制度和及时向本级政府报告行政复议案件办理情况制度，努力把行政争议化解在行政程序。加强对行政复议工作人员系统化、经常化专业培训和资格管理，推动行政复议工作人员职业化。政府法制机构要建立行政复议工作考核制度。

五是要推动政府法制宣传培训工作上水平。按照国务院《纲要》和省政府要求，认真落实领导干部和政府机关公务员学法制度，在学习内容、学习时间和学习效果等方面作出规定、提出要求。当前，要着重做好对规范政府共同行为的法律法规知识培训，着重对乡（科）级以上干部尤其是副县级以上领导干部的培训，提高领导干部依法行政的能力和水平。同时，积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试制度，政府拟任命的领导干部，在正式任命前应参加政府组织的法律知识考试。政府机关公务员学法时间每年不少于40学时，学法培训情况记入本人《公务员培训证书》，作为任职和晋升的重要条件。要建立健全政府法制信息网络，建立乡（镇）政府、县（市、区）政府工作部门专兼职法制员制度，健全乡（镇）法制工作网络，加强信息搜集、报送、研究和应用，及时掌握工作情况，及时发现和解决问题，交流经验，开阔视野，促进工作。要把法制宣传作为政府法制机构的日常工作纳入年度计划，明确宣传重点，丰富宣传形式，强化宣传手段，注重宣传效果。

国务院《纲要》指出，“全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。”同时要求各级政府和政府各部门，“要切实加强政府法制机构和队伍建设，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件。”这是我们加强基层法制队伍建设，较好地解决政府法制机构、人员、经费等诸多问题的尚方宝剑。我们必须紧紧抓在手上。

去年，省政府法制办专门组织力量对县区法制工作特别是队伍建设情况进行了较为全面的调查，这次会上许多县区法制办（局）的同志分别谈了各自的具体情况。概括起来可以说是：问题不少，困难不小，责任重大，前景乐观。当前影响县（市、区）政府法制机构建设的因素很多，大致可以分为外部和内部两个方面。对外部的因素要立足实际，认真分析，以积极的态度，因事制宜，主动多做一些有针对性的工作，寻求得到更多的关心、理解和支持，努力争取更多更大的发展空间。对内部的因素我们要主动研究，分析原因，落实措施，尽快消除。

首先，要确立“有为”才能“有位”的思想。要加大工作力度，努力提升法制机构工作业绩，做到以“有为”扩大影响，以“有为”提高地位。从以往的情况看，一味等、靠、要不能从根本上解决问题，要想为、敢为、善为，以“有为”赢得“有位”，在这方面大家都有深刻的体会。譬如淮安市楚州区政府法制局自2001年以来多次向上级政府法制部门和区政府主要领导汇报工作，并千方百计克服人手少、任务重等困难为政府分忧解难，做了大量卓有成效的工作，得到了上级领导的认可和关注，去年区政府专门研究了法制局机构建设问题，并提出了指导性意见。当然，各地有各地的实际情况，但是有一条我们坚信，这就是办法总比困难多。只要努力、尽力，问题就一定能够得到解决。

第二，要在提高素质上下功夫。按照国务院《纲要》和省政府的要求，围绕政治强、作风硬、业务精的要求，加强政府法制队伍建设，全面提高工作人员政治素质、思想素质和业务素质，增强理论思维能力、战略规划能力、综合分析能力、协调处理能力和发展创新能力，使政府法制机构工作人员真正成为懂政治、讲大局，稔知法律、精通业务，会协调关系、解决问题的法制工作行家里手，使政府法制机构真正成为党委政府的高级参谋、法律顾问、得力助手。

第三，要改进工作方法。密切与政府各部门的联系与协调，借助外力，整合资源，促进工作发展。重视从宏观的角度指导和推动工作，突出重点，营造声势，立足实际，注重效果。要善于捕捉关键，寻找突破口，当前要以贯彻全国、全省行政复议工作会议精神为契机，加大行政复议工作考核力度，依法推动问题的解决。从今年起，省政府法制办每年将在全省确定5—10个左右的县（市、区）政府法制工作重点联系县（市、区），各省辖市也要根据情况，确定1—2个重点联系县（市、区），加强督促指导，推动这些县（市、区）政府法制工作上台阶、上水平。

第四，要上下联手，共同努力。省、市政府法制办要把县（市、区）政府法制机构建设作为工作重点，认真进行研究；要适应发展形势，主动开展调研活动，有针对性地提出推进基层政府依法行政和基层法制工作的指导性意见。各县（市、区）政府法制机构要充分发挥主观能动性，多动脑筋，多想办法，多做工作，主动、经常、及时地向政府领导汇报国务院关于贯彻实施《纲要》的要求和政府法制机构的工作情况、机构建设情况，争取更多的关心和关注；要加强与编办、人事等部门的联系和沟通，主动、经常、及时地反映各地在政府法制机构建设方面采取的措施和解决途径，争取更多的理解和支持。县（市、区）政府法制机构建设方面的情况和信息要及时报送省、市政府法制办。

同志们，推进依法行政、建设法治政府是一项长期而艰巨的任务，也是我们各级政府法制机构的重要职责。在新的一年里，我们要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻执行国务院《纲要》，不负重望、不辱使命，努力开创法制工作的新局面，为促进三个文明建设作出更大的贡献！